Lausuntoja

Lausunto ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää koskeneen lainsäädäntömuutoksen vaikutuksista

14.11.2016
Sisäministeriölle

Rikosuhripäivystyksen lausunto ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää koskeneen lainsäädäntömuutoksen (389/2015, HE 266/2014) vaikutuksista sekä ihmiskaupan uhrien auttamisessa ja tunnistamisessa ilmenevistä mahdollisista puutteista

Viite: lausuntopyyntö 08.09.2016

Rikosuhripäivystys (RIKU) kiittää mahdollisuudesta lausua ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää koskevan lainsäädännön uudistamisesta.

RIKU on yleisiä rikosuhripalveluja järjestävä taho, jolla on 29 palvelupistettä eri puolilla Suomea. Koska RIKU on järjestö, joka toimii suoraan ihmiskaupan uhrien kanssa, lausuntomme keskittyy ennen kaikkea siihen, miten 2015 voimaan tullut lainsäädäntömuutos sekä voimassa oleva lainsäädäntö ja käytännöt yleensäkin vaikuttavat apua tarvitsevan uhrin mahdollisuuksiin ja uskallukseen hakeutua avun piiriin sekä saada hänelle lain mukaan kuuluvia palveluita.

Yleistä

Järjestöjen näkökulmasta yksi suurimmista ongelmista on rikos-, auttamis-, ja oleskelulupaprosessien heikko ennustettavuus. Ne ihmiskaupan uhrit, jotka eivät vielä tiedä, uskaltavatko he hakeutua viranomaisavun piiriin, kaipaavat luotettavia neuvoja sen suhteen, mitä viranomaisavun piiriin hakeutuminen käytännössä tuo mukanaan. Uhri voi haluta tietää esimerkiksi miten pitkään rikosprosessi kestää ja mitä häneltä vaaditaan, millaista apua hän voi saada ja miten pitkään tai miten tämä kaikki vaikuttaa hänen oleskeluoikeuteensa. Tällä hetkellä prosessit ovat hyvin epävarmoja ja erilaisia eri puolilla maata tai eri yksiköissä.

Rikosuhripäivystys pitää tärkeänä, että käynnistyneen valmistelun pohjalta syntyy toimiva ja kattava kansallinen ihmiskaupan uhrien tunnistamis- ja ohjaamisjärjestelmä (NRM), joka lisää prosessien ennustettavuutta. Tämä auttaa asiakasta tekemään harkittuja päätöksiä tietoisena omista oikeuksistaan. Järjestöjen on tällöin helpompi motivoida viranomaisyhteistyötä arastelevia asiakkaita ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän asiakkaiksi.

Ihmiskaupparikosten tutkinnan taso on tällä hetkellä valtakunnallisesti epätasaista, mikä on huolestuttavaa asiakkaiden oikeusturvan kannalta. Tutkinnan pitkittyminen merkitsee uhrille sitä, että hänen on usein mahdoton jättää kokemusta taakseen ja toipua.

Joillakin poliisiasemilla tutkintapyyntöihin ei esimerkiksi ole reagoitu millään tavalla yli puoleen vuoteen ilmoituksen tekemisestä. Oikeudenkäynti voi olla vahvastikin uudelleentraumatisoiva kokemus ja vaikka toipumisprosessi olisikin ehtinyt alkaa, se saattaa tuoda muistot pintaan niin vahvasti, että toipuminen alkaa lähes alusta. Pitkittyneet prosessit sekä uhrin tietämättömyys prosessin etenemisestä voi heikentää ihmiskaupan uhrien luottamusta poliisiin ja oikeusjärjestelmään yleensäkin ja vähentää motivaatiota tehdä yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa.

Ihmiskauppa on haastava rikos tutkia ja tunnusmerkkien täyttymistä on vaikea osoittaa. Asiakkaidemme kohdalla on ollut tapauksia, joissa on ollut useita ihmiskauppaviitteitä, mutta tutkinta on alusta saakka avattu lähirikosnimikkeellä (esim. kiskonnantapainen työsyrjintä) eikä ihmiskaupan mahdollisuutta ole selvitetty.

Nykylainsäädäntö sitoo uhrin avunsaannin tiukasti rikosprosessiin, minkä vuoksi on uhrin oikeuksien kannalta erityisen tärkeää, että ihmiskauppaviitteiset tapaukset tutkitaan perusteellisesti ja tutkintaan osoitetaan tarvittavat resurssit. Valtakunnallinen ihmiskaupparikoksiin erikoistunut poliisin yksikkö voisi kerätä kokemusta ja osaamista ihmiskaupparikosten tutkinnasta ja siten parantaa ja tehostaa ihmiskaupan rikostutkintaa. Tämä on muissa maissa todettu tehokkaimmaksi keinoksi parantaa ihmiskaupparikosten tutkintaa.

RIKU esittää, että uhrien auttaminen tulisi joko erottaa täysin rikosprosessista tai antaa auttamisjärjestelmälle oikeus ottaa asiakkuuteen ja pitää asiakkuudessa myös sellaisia asiakkaita, joiden tapauksissa on auttamisjärjestelmän arvion mukaan ihmiskauppaviitteitä, mutta joista on aloitettu tutkinta lähirikosnimikkeellä (esim. kiskonnantapainen työsyrjintä, törkeä kiskonta tai törkeä paritus). Näin taataan se, että kynnys auttamisjärjestelmään ottamiseksi on riittävän matala.


Oleskeluoikeus / Ulkomaalaislaki

Oleskeluoikeuteen liittyvät epävarmuudet aiheuttavat useille uhreille kohtuutonta pelkoa ja stressiä sekä vaikeuttavat heidän toipumistaan. Niille ihmiskaupan uhreille, jotka pelkäävät joutuvansa pois maasta, oleskeluun liittyvät kysymykset ovat usein auttamistoimiakin tärkeämpiä. Tämä koskee myös varsinaisesti 38 § mukaan tunnistettuja ihmiskaupan uhreja.

RIKU esittää, että varsinaisen tunnistamisen vaikutuksia oleskelulupakäytäntöihin selkeytetään. Ihmiskaupan uhrien sekä EU-maihin tehtävät Dublin-käännytykset että kotimaahan tehtävät käännytykset tulisi lopettaa etenkin silloin, kun tiedetään uudelleenuhriutumisen mahdollisuuden olevan todellinen kohdemaassa. Tätä suositteli myös kansallinen ihmiskaupparaportoija / yhdenvertaisuusvaltuutettu muistiossaan VVTDno 2016-552. Jos käännytyksiä kuitenkin tehdään, niille ehtona tulisi olla varmistus siitä, että uhri saa vastaanottajamaassa kansainvälisten sopimusten velvoittamat palvelut.

On havaittavissa, että Maahanmuuttovirastossa on joissain tapauksissa odotettu syyteharkinnan tai esimerkiksi oikeudenkäynnin tulosta ennen ihmiskaupan uhrin oleskeluluvan myöntämistä. Oleskeluluvan perusteeksi pitäisi riittää se, että rikostutkinta on käynnistetty ihmiskauppa-rikosnimikkeellä ja henkilö on siinä asianomistajana. Päätös olisi tärkeä tehdä viivyttelemättä uhrin kokeman paineen ja stressin minimoimiseksi ja toipumisen mahdollistamiseksi.

Harkinta-aikaa käsitellään seuraavassa kohdassa yhdessä toipumisajan (36 §) kanssa.

Toipumisaika ja sen vaikutukset (36 §)

Jo lakiesitystä koskevissa lausunnoissa esitimme, että laissa tulisi olla kiinteä, aidosti rauhoitettu toipumisaika, joka voidaan luvata uhrille. Tänä aikana ihmiskaupparikoksen uhri saisi tarvittavia palveluita vointinsa parantamiseksi ja pelkojensa vähentämiseksi ja samalla hän voisi kerätä voimia ja motivoitua tekemään yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa häneen kohdistuneen rikoksen selvittämiseksi.

Lainsäädäntömuutoksen myötä lakiin tuli positiivisia muutoksia: toipumisaika maassa laillisesti oleskeleville uhreille mahdollistettiin ja ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmälle annettiin mahdollisuus myöntää harkinta- tai toipumisaika. Toipumisajan päätyttyä auttamisjärjestelmällä on kuitenkin velvollisuus ilmoittaa poliisille esityksessä esiin tulleet tiedot, mikä Rikosuhripäivystyksen kokemuksen mukaan edelleen estää esimerkiksi oleskeluoikeudestaan epävarmoja tai rikoksesta syyttämistä tai tekijän kostoa pelkääviä ihmiskaupan uhreja hakeutumasta viranomaisavun piiriin.

Niistä asiakkaistamme, jotka eivät ilmoitusvelvollisuuden vuoksi ole halunneet hakeutua ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän asiakkaaksi, usea olisi voinut tulla toisiin ajatuksiin saatuaan aktiivista tukea ja neuvontaa päätöksenteon tukemiseksi sekä mahdollisuuden rauhoittua turvallisessa ympäristössä. Tilanteestaan epävarmat tai pelkäävät uhrit eivät aina uskalla hakeutua viranomaisavun piiriin, vaan sinne hakeutuvat uhreista ennen kaikkea ne, jotka jo valmiiksi ovat halukkaita tekemään yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa, tai joiden tapaus on tullut esille viranomaistoimien seurauksena.

RIKU ehdottaa lainsäädännön muuttamista siten, että epäilty ihmiskaupan uhri voitaisiin ottaa ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän asiakkaaksi ainakin 30 päiväksi niin, ettei tietoja hänen tapauksestaan automaattisesti toipumis- tai harkinta-ajan loputtua lähetettäisi esitutkintaviranomaisille. Tämä antaisi uhrille mahdollisuuden aidosti harkita tilannettaan ja madaltaisi kynnystä viranomaisyhteistyöhön. Vaihtoehtoisesti voitaisiin, Ruotsin mallin mukaan, mahdollistaa uhrille intensiiviset tuki- ja asumispalvelut järjestöjen tuottamina ennen viranomaisten myöntämää harkinta- tai toipumisaikaa.

Harkinta-aikaan liittyvän ilmoittamisvelvollisuuden sisältö on osoittautunut epäselväksi, mikä vaikeuttaa uhrin mahdollisuuksia arvioida ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään hakeutumisen seurauksia. Paperittomana maassa oleskelevilla tai paperittomuuden uhan alla olevilla henkilöillä on erityisen korkea kynnys olla yhteyksissä viranomaisiin ja sitä tulee pyrkiä aktiivisesti laskemaan, jotta ihmiskaupparikokset tulisivat ilmi ja uhrit saisivat heille lain mukaan kuuluvat palvelut. Jos uhrit eivät uskalla hakeutua viranomaisavun piiriin, osa ihmiskaupparikoksista jää tutkimatta ja tilastoimatta.

Tällä hetkellä on myös epäselvää, miten uhri ilmaisee haluavansa harkinta- tai toipumisajan ja miten sen pituus määrittyy. Harkinta- tai toipumisaika olisi lähtökohtaisesti hyvä myöntää kaikille auttamisjärjestelmän asiakkaaksi hakeutuneille. Vähintäänkin harkinta- ja toipumisajan myöntämistä tulisi selkeyttää esimerkiksi lisäämällä auttamisjärjestelmän esityslomakkeeseen osio, jossa esittävä taho voi ilmaista, että uhri tarvitsee harkinta/toipumisajan. Täten varmistuttaisiin myös siitä, että hän on tietoinen harkinta- tai toipumisajan mahdollisuudesta. Perusteet myönnettävän harkinta- tai toipumisajan pituudelle sekä sen mahdolliselle jatkamiselle tulisi eritellä päätöksessä mahdollisimman läpinäkyvästi.

Yhteenveto voidaan myös todeta, että harkinta- ja toipumisaika ovat tarkoitukseltaan käytännössä sama asia sillä erotuksella, että harkinta-aika tuo mukanaan myös oleskeluoikeuden, kun taas toipumisajan saavalla on jo Suomessa oleskeluoikeus. Selkeyden ja yhdenvertaisuuden vuoksi toipumis- ja harkinta-aika tulisi yhdistää samaksi mekanismiksi, jolla on vain yksi nimi. Tällöin niitä koskisi samat ilmoittamisvelvollisuutta koskevat säännöt.

38 § Ihmiskaupan uhrin varsinainen tunnistaminen ja 38 f § Auttamisjärjestelmästä poistaminen

Varsinainen tunnistaminen tapahtuu, kun esitutkintaviranomainen aloittaa esitutkinnan ihmiskauppa-rikosnimikkeellä ja kyseinen henkilö on asianomistajana. Ongelmallista on, että varsinaisesti tunnistettu ihmiskaupan uhri voidaan poistaa auttamisjärjestelmästä (38f § mukaisesti) esimerkiksi, jos oikeudenkäynnissä tulee tuomio muusta kuin ihmiskaupasta. Tämä ei välttämättä johdu siitä, etteikö kyseessä olisi ihmiskauppa, vaan syy voi olla esim. se, että määräysvaltaa ei voida tarpeeksi aukottomasti todistaa. Tällöin henkilölle tarjotut tukipalvelut lakkaavat jonkun ajan kuluttua, mikä voi vaikuttaa erittäin negatiivisesti esim. vahvasti traumatisoituneen uhrin mahdollisuuksiin toipua.

RIKU esittää, että ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmälle ja sen monialaiselle asiantuntijaryhmälle annetaan valtuudet viime kädessä tunnistaa varsinaisesti myös Suomessa uhriutunut ihmiskaupan uhri. Näin voitaisiin turvata ihmiskaupan uhrin oikeuksien toteutuminen sellaisissa tapauksissa, joissa ihmiskauppaa ei ole voitu aukottomasti osoittaa rikosprosessin kautta. 

Virallisesti tunnistettua ihmiskaupan uhria ei myöskään tulisi poistaa auttamisjärjestelmästä ennen avuntarpeen päättymistä.
Poikkeuksen voisi muodostaa sellainen tilanne, että pystytään aukottomasti näyttämään toteen, ettei uhrin kertoma tarina ole ihmiskaupan kannalta olennaisilta osin tosi.

38a § Auttamistoimet

Auttamistoimia käsittelevässä pykälässä ongelmatilanteita on aiheuttanut epävarma muotoilu, että uhria ”voidaan auttaa” laissa listatuin toimin. Etenkin pienet kunnat, joissa ei ole kokemusta ihmiskaupan uhrin auttamisesta ja joille auttamiseen myönnettävät menot voivat muodostaa ison osan vuosibudjetista, tarvitsevat usein vahvempia takuita siitä, että auttamistoimet ovat korvattavia. Yksi ratkaisu olisi muotoilla lakiteksti niin, että siitä käy selvästi ilmi, että uhrilla on oikeus listattuihin palveluihin, mikäli hänellä on niille tarvetta.

Ihmiskaupan uhrien palveluntarvetta arvioidaan nykytilanteessa käytännössä lähinnä uhrin kanssa työskentelevän sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan toimesta. Sosiaalialan ammattilaisella ei useimmiten ole kompetenssia arvioida asiakkaan terveydenhuollon tarvetta.

RIKU esittää, että jokaiselle ihmiskaupan uhrille riippumatta siitä saako hän palvelunsa kotikunnan, ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän tai vastaanottokeskuksen kautta, tehdään yhtenäisen kaavan mukaan laadittu palvelutarpeen arviointi. Sen laatimisessa tulee olla mukana sosiaalialan ammattilaisen lisäksi myös terveydenhuollon ammattilainen, jolla on kyky arvioida mahdollisesti vakavastikin traumatisoituneiden asiakkaiden hoidon tarvetta. Mikäli asiakkaalla on terapian tarve, tulisi palvelutarvetta ja soveltuvaa hoitoa arvioidessa konsultoida tarpeen mukaan myös mielenterveystyön asiantuntijaa.

Haluamme kiinnittää huomiota myös ihmiskaupan uhreille soveltuvien majoitusvaihtoehtojen saatavuuteen. Turvallista majoitusta järjestetään sellaisille ihmiskaupan uhreille, joiden turvallisuuden arvioidaan olevan uhattuna. Jotkut ihmiskaupan uhrit, joilla tätä suoranaista turvallisuusuhkaa ei ole, ovat kuitenkin intensiivisen ja jopa ympärivuorokautisen tuen tarpeessa. Näille ihmiskaupan uhreille on kuitenkin tarjolla hyvin rajallinen määrä tuetun asumisen vaihtoehtoja ja kynnys majoituspalveluiden järjestämiselle voi olla joissain tapauksissa suhteellisen korkea.

Tällöin myös esimerkiksi vastaanottokeskus voi olla uhrille huonosti sopiva majoitusmuoto. Jos sitä tarvitsevalle uhrille ei ole tarjolla intensiivisen tuen ja kriisiavun mahdollistavaa majoitusta, hänen toipumisprosessinsa ei pääse käynnistymään ja hänen vointinsa voi jopa huonontua. Tämä saattaa huonontaa hänen mahdollisuuttaan tehdä yhteistyötä esitutkintaviranomaisten kanssa ihmiskaupparikoksen selvittämiseksi ja syyllisen tuomitsemiseksi tai hänen kykyään vastata lapsensa tarpeisiin.

Esitämme myös, että oikeus psykososiaaliseen tukeen näkyisi ihmiskaupan uhrin auttamistoimissa erikseen eikä ainoastaan osana sosiaalipalveluja.
Tämä selkiyttäisi sitä, että uhrilla on oikeus laajempaan tukeen kuin pelkästään esimerkiksi kunnallisiin perussosiaalipalveluihin.

38b § Auttamistoimien järjestäminen

Palveluiden saatavuudessa on eroavaisuuksia riippuen siitä, järjestääkö asiakkaalle palvelut kotikunta (ne ihmiskaupan uhrit, joilla on kotikunta) vai auttamisjärjestelmä (ne ihmiskaupan uhrit, joilla ei ole kotikuntaa). Uhrit ovat siis palvelun järjestäjän perusteella keskenään epäyhdenvertaisessa asemassa. Parhaimmassa asemassa tässä suhteessa vaikuttavat olevan ne ihmiskaupan uhrit, jotka saavat palvelunsa suoraan auttamisjärjestelmän kautta, kun taas kotikuntalaisilla on joskus suuria vaikeuksia saada kunnan sosiaalitoimen kautta niitä palveluita, joihin heillä on lain mukaan oikeus. On myös ollut havaittavissa, että vastaanottokeskuksissa asuville ihmiskaupan uhreille järjestetään erityispalveluita suhteellisen harvoin.

Rikosuhripäivystys esittää, että uhrien yhdenvertaisten oikeuksien ja järjestelmän toimivuuden kannalta parempi ratkaisu olisi yksikanavainen malli, jossa auttamisjärjestelmä järjestäisi ainakin erityispalvelut kaikille ihmiskaupan uhreille.

Mikäli monikanavaisessa mallissa halutaan pysyä, tulisi auttamisjärjestelmän mahdollisuuksia vaikuttaa uhrille tarjottaviin palveluihin vahvistaa. Tällä hetkellä auttamisjärjestelmä voi suositella kunnalle tiettyjen palveluiden myöntämistä asiakkaalleen. Auttamisjärjestelmän tulisi kuitenkin voida ohjeistaa kuntaa sen suhteen, mitä palveluita ihmiskaupan uhrille tulee myöntää.

Kunnille laadituissa ohjeistuksissa sanotaan tällä hetkellä löyhästi, että kunta tai kuntayhtymä voi hakea auttamistoimista kertyneitä kustannuksia takaisin ELY-keskukselta. Käytännössä tämä aiheuttaa epävarmuutta kunnissa, eivätkä kunnat aina ”uskalla” myöntää tiettyjä palveluita, kun varmuutta korvattavuudesta ei ole. Kunnille tulisikin antaa varmaa tietoa siitä, mitkä palvelut ovat korvattavia. Koska kustannukset joka tapauksessa korvataan valtion varoista, voisi yksikanavainen malli, jossa auttamisjärjestelmä vastaa suoraan erityispalveluiden järjestämisestä kaikille ihmiskaupan uhreille, olla myös kustannustehokkaampi.

Turvapaikanhakijat saavat käytännössä palvelunsa vastaanottokeskuksen kautta ja heidän lähikontaktinsa on vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijä. On kuitenkin merkkejä siitä, että vastaanottokeskuksissa asuville ihmiskaupan uhreille järjestetään erityispalveluita harvoin. Vaikka vastaanottokeskus voi olla hyvä takaamaan asiakkaan fyysisen turvallisuuden, vastaanottokeskusympäristö voi luoda asiakkaalle turvattomuuden tunnetta eikä se välttämättä luo tarpeellisia olosuhteita kokemusten käsittelylle ja toipumiselle.

Turvapaikkaa hakevalle ihmiskaupan uhrille tulisi järjestää muuta kuin vastaanottokeskusmajoitusta aina silloin, kun sille on tarvetta. Tämä edesauttaisi paitsi uhrin toipumista myös hänen kykyään osallistua rikosprosessiin sekä toimia turvallisena vanhempana mahdollisille mukana oleville lapsilleen.

Leena-Kaisa Åberg
toiminnanjohtaja

Pia Marttila
koordinaattori, ihmiskaupan uhrien auttamistyö
Takaisin